기후변화 대응과 환경영향평가

: 온실가스 감축을 위한 배출권거래제 활용 방안

고은샘 (환경영향평가사 22기)

지구 온난화로 인한 기후변화는 우리 사회의 지속가능성을 위협하는 가장 심각한 문제 중 하나이며, 국제 사회는 온실가스 배출량 감축을 위해 다양한 정책적 노력을 기울이고 있습니다. 이러한 노력의 핵심 축을 이루는 것이 바로 시장 메커니즘, 그중에서도 배출권거래제(Emission Trading Scheme, ETS)입니다. 본 기고에서는 기후변화 대응의 중요한 수단으로 주목받는 배출권거래제의 작동 원리와 함께, 탄소세 등 다른 정책 수단과의 차이점을 분석하고, 배출권 할당 방식의 변화 및 이론적 배경을 살펴보고자 합니다. 특히, 우리나라의 온실가스 배출권거래제도(K-ETS) 현황을 소개하고, 기후환경평가 시 배출권거래제를 활용하는 것의 필요성과 함께 그 과정에서 발생할 수 있는 문제점을 논의합니다. 더 나아가, 이러한 논의가 환경영향평가 분야에 어떠한 의미를 가지며, 환경영향평가사는 기후변화 대응이라는 시대적 과제 앞에서 어떤 역할을 수행해야 할지 모색해 보고자 합니다.

1. 온실가스의 특징과 시장 메커니즘

온실가스의 전 지구적 영향 특성은 배출량 감축 노력이 특정 지역에 국한될 필요 없이 전 지구적 편익을 가져올 수 있음을 의미하며, 이는 기후환경평가 시 광범위한 관점에서 정책 효과를 분석해야 하는 이유가 됩니다. 시장 메커니즘은 비용 효율적인 감축 수단을 우선적으로 활용하도록 유도하여, 제한된 자원으로 최대한의 온실가스 감축 효과를 달성하는 데 기여할 수 있습니다. 기후환경평가에서는 이러한 시장 상황을 고려하여 정책의 온실가스 감축 잠재력을 평가하고, 환경영향평가에서는 개별 사업의 감축 기술 도입 및 시장 참여 가능성을 분석할 수 있습니다.

2. 이론적으로 가장 우수한 저감정책: 한계비용(marginal abatement cost)과 피해비용(marginal damage cost)의 일치

이론적으로 사회 전체의 순편익을 극대화하는 저감 정책은 환경영향평가 시 사업의 환경적 비용과 편익을 분석하는 핵심 원칙과 부합합니다. 한계감축비용(MAC)과 한계피해비용(MDC)이 일치하는 지점은 추가적인 온실가스 감축을 위한 사회적 비용과 그로 인해 감소하는 기후변화 피해 비용이 균형을 이루는 최적점입니다. 환경영향평가에서는 사업으로 인한 온실가스 배출의 사회적 비용을 추정하고, 다양한 저감 방안의 비용 효율성을 분석하여 한계감축비용 곡선을 도출합니다. 이를 통해 사업의 환경적 외부효과를 객관적으로 평가하고, 비용 효율적인 저감 방안을 제시하여 사업의 지속가능성을 높이는 데 기여할 수 있습니다. 만약 한계비용이 피해비용보다 작다면, 환경영향평가 시 더욱 적극적인 감축 방안을 모색해야 하며, 반대의 경우에는 과도한 감축 투자가 이루어지지 않도록 합리적인 수준의 저감 목표를 설정해야 합니다.

3. 온실가스 거래 제도: 부과금제와 오염물질의 배출권거래제

1) 부과금제

- 부과금제는 탄소세와 같은 부과금 제도는 온실가스 배출량에 따라 일정한 세금을 부과하여 배출 행위에 직접적인 비용 부담을 발생시킵니다. 환경영향평가 관점에서 볼 때, 예측가능한 세율은 평가 대상 사업의 장기적인 경제성 분석에 중요한 요소로 작용합니다. 사업자는 탄소 배출량에 따른 비용 증가를 미리 예측하고, 에너지 효율을 높이거나 저탄소 기술을 도입하는 등 선제적인 대응 방안을 마련할 수 있습니다. 또한, 비교적 단순한 징수 방식으로 인해 광범위한 배출원에 적용이 용이하며, 이는 다양한 사업 유형의 환경영향을 평가하고 비교하는 데 유용합니다. 다만, 부과금 수준 설정에 따라 실제 총 배출량 감축 효과가 불확실할 수 있으며, 새로운 세금 도입에 대한 사회적 및 정치적 저항은 사업 추진의 불확실성을 초래할 수도 있습니다. 직접적인 감축 유인이 약할 수 있다는 점은 환경영향평가 시 사업자가 자발적으로 더 적극적인 감축 노력을 기울이도록 유도하는 데 어려움을 줄 수 있다는 것을 의미합니다.

2) 배출권거래제(ETS)

- 정부가 기업에게 온실가스 배출 허용량(배출권)을 할당하고, 기업들은 실제 배출량에 따라 남거나 부족한 배출권을 서로 거래할 수 있도록 하는 제도입니다. 환경영향평가 관점에서는 사전에 설정된 총 배출량(cap)을 통해 명확한 환경 목표 달성이 가능하다는 점이 큰 장점입니다. 이는 환경영향평가 결과의 신뢰성을 높이고, 사업의 환경 개선 효과를 객관적으로 제시하는 데 도움이 됩니다. 기업들은 시장에서 배출권을 유연하게 거래함으로써 비용 효율적인 감축 방안을 선택할 수 있으며, 이는 환경영향평가 시 다양한 저감 기술의 경제성을 비교 분석하는 데 중요한 정보를 제공합니다. 무상할당, 유상할당, 경매 등 다양한 정책 조합이 가능하여 각 사업의 특성과 사회적 요구를 반영한 맞춤형 환경영향평가를 수행할 수 있습니다. 그러나 배출권 가격의 변동성은 사업의 투자 결정에 불확실성을 초래할 수 있으며, 초기 배출권 할당의 형평성 문제는 환경영향평가 결과에 대한 사회적 수용성을 저하시킬 수 있습니다. 또한, 복잡한 시장 설계 및 관리는 환경영향평가 과정에서 전문적인 지식과 분석 능력을 요구하며, 이는 평가 비용 증가의 요인이 될 수 있습니다.

3) 한국의 온실가스 거래제도

- 대한민국은 2015년부터 한국형 배출권거래제(K-ETS)를 시행하고 있습니다. K-ETS는 국내 총 온실가스 배출량의 상당 부분을 차지하는 발전, 산업, 건물, 폐기물, 수송 등 다양한 부문의 대규모 배출 사업장을 대상으로 배출 허용량을 할당하고, 초과 배출 시 배출권을 구매하거나 부족한 경우 판매할 수 있도록 하는 시장 기반 규제 방식입니다. 이는 정부가 직접적인 규제보다는 시장의 자율적인 조정을 통해 온실가스 감축을 유도하는 메커니즘으로, 기후환경평가 시 정책의 실질적인 온실가스 감축 효과를 분석하는 데 중요한 고려 사항입니다. 다만, 배출권 가격의 변동성, 초기 배출권 할당 방식의 적절성, 그리고 시장 참여자들의 전략적 행동 등이 정책 효과에 영향을 미칠 수 있으므로, 배출권 확보 전략 및 관련 비용 등이 사업의 경제성 및 환경성에 미치는 영향을 평가하는 것이 중요합니다.

4. 배출권 할당 방식: Grandfathering(과거 실적기반 할당 방식), Benchmarking(효율성 기준 할당 방식)

1) 정의

- Grandfathering(과거 실적기반 할당 방식)은 과거 특정 기간(기준 연도) 동안의 실제 온실가스 배출 실적을 기준으로 기업들에게 배출 허용량을 할당하는 방식으로서, 과거에 배출량이 많았던 기업일수록 더 많은 배출권을 받게 됩니다. Benchmarking(효율성 기준 할당 방식)은 동일 업종 내에서 생산량 단위당 또는 에너지 소비 단위당 평균 배출량과 같이 효율적인 생산 설비 또는 활동 기준을 설정하고, 이 기준에 따라 기업들에게 배출 허용량을 할당하는 방식입니다.

2) 대부분의 선진국에서 배출권 할당 방식을 Grandfathering 방식에서 Benchmarking 방식으로 전환하는 주요 이유

- 과거 Grandfathering(실적 기반 방식)은 초기 제도 도입의 수용성을 높이는 데 기여했지만, 꾸준한 감축 노력 없이 과거 배출량이 많았던 기업에게 유리하여 실질적인 온실가스 감축 유인을 제공하지 못한다는 비판이 있었습니다. 환경영향평가 관점에서도 이러한 방식은 사업장의 잠재적인 추가 감축 노력을 평가하고 더 나은 환경 기술 적용을 유도하는 데 한계가 있었습니다. 반면, Benchmarking(효율성 기준 할당 방식)은 에너지 효율이 높은 설비 기준을 적용함으로써 모든 사업장에 기술 혁신과 에너지 효율 향상을 장려합니다. 이는 환경영향평가 시 사업 계획 단계부터 고효율 설비 도입 및 최적의 환경 관리 기술 적용을 고려하도록 유도하며, 장기적으로 지속 가능한 사업 운영을 가능하게 합니다.

- 환경영향평가시에는 Benchmarking(효율성 기준 할당 방식)이 적용될 경우, 평가 대상 사업장이 해당 업종의 최고 수준 효율 기준을 충족하는지, 그리고 추가적인 효율 향상 및 배출 감축 노력의 여지는 없는지를 평가해야 할 것입니다. 또한, 기준 변화에 따른 사업장의 장기적인 환경 관리 계획 및 투자 계획을 검토하여 지속 가능한 사업 운영이 가능하도록 지원하는 역할을 수행해야 합니다. 반대로 Grandfathering(실적 기반 방식) 하에서는 과거 배출량에 안주하지 않고 혁신적인 감축 기술 도입을 통해 미래 환경 변화에 선제적으로 대응할 수 있도록 평가 방향을 설정하는 것이 중요할 것입니다.

3) 우리나라의 온실가스 배출권거래제(K-ETS)

- 우리나라에서는 이러한 두 가지 방식(Grandfathering(과거 실적기반 할당 방식), Benchmarking(효율성 기준 할당 방식))을 혼합하여 사용하고 있습니다. 초기에는 Grandfathering(과거 실적기반 할당 방식)을 주로 활용하여 제도 도입의 안정성을 확보하였으나, 점차 Benchmarking(효율성 기준 할당 방식)의 비중을 늘려 효율적인 감축을 유도하고 있습니다. 또한, 유상할당(경매) 비중을 점진적으로 확대하여 시장 기능 강화 및 추가적인 감축 유인을 제공하고 있습니다. 환경영향평가 시에는 이러한 국내 배출권 할당 방식의 특징을 고려하여 사업장의 온실가스 배출량 및 감축 계획을 평가해야 할 것입니다.

5. 배출권 거래 초기에 대부분 무상할당을 선택하는 이유

배출권 거래 제도 도입 초기 무상할당은 산업계의 급격한 부담 완화와 제도 수용성 확보를 위한 전략적 선택으로서, 이는 기후환경평가 시 정책 도입의 현실적인 측면을 고려해야 함을 시사합니다. 특히, 탄소누출 위험이 높은 산업에 대한 무상할당은 국제 경쟁력 유지에 중요한 요소입니다. 탄소누출이란 어떤 나라가 온실가스 배출을 줄이려고 기업들에게 규제를 강화했을 때, 그 규제 때문에 비용이 늘어난 기업들이 '그럼 우리는 규제가 없는 다른 나라 가서 생산해야겠다'라고 생각해서 공장을 옮기거나, 아니면 똑같은 제품을 만드는 다른 나라 기업들은 규제가 없으니까 그 나라 제품을 더 많이 수입해 오는 상황을 뜻합니다. 탄소누출이 발생했을 때의 문제점은 기후변화 대응 효과가 감소할 수 있고, 엄격한 규제를 시행하는 국가의 산업 경쟁력 저하와 함께 기업 이전에 따른 일자리 감소가 발생할 수 있다는 것입니다.

향후 유상할당 확대로의 전환은 온실가스 감축 유인을 강화하겠지만, 동시에 해당 산업의 경쟁력 약화 및 환경 영향 변화를 초래할 수 있으므로 기후환경평가 시 면밀한 분석이 필요합니다. 이러한 논의는 환경영향평가에서도 특정 산업의 탄소 경쟁력 변화 및 그에 따른 환경 관리 투자 계획 변화를 예측하는 데 참고 자료가 될 수 있습니다.

6. 기후환경평가에서 배출권거래제 활용

기후변화라는 전 지구적 위협에 대응하기 위해 다양한 정책적 노력이 이루어지고 있으며, 그중에서도 배출권거래제(ETS)는 온실가스 감축을 위한 핵심적인 시장 메커니즘으로 자리 잡았습니다. 우리나라는 기후변화대응에 앞장서는 선진국으로서 기후환경평가를 시행하면서 정책적인 노력을 아끼지 않고 있습니다. 하지만 배출권거래제를 기후환경평가에 활용하기까지 분명 여러 문제점과 어려움이 존재하기 때문에, 이를 극복하기 위한 노력이 필요합니다.

1) 배출권거래제 활용의 필요성

- 기후환경평가에 배출권거래제를 활용하는 것은 다음과 같은 중요한 의미를 갖습니다.

① 정책적인 연계성의 강화: 배출권거래제는 국가 온실가스 감축 목표 달성을 위한 핵심 정책 수단이므로, 기후환경평가가 이와 연계되어야 정책의 실효성을 높일 수 있습니다. 사업 계획 단계부터 배출권거래제를 고려함으로써 국가 감축 목표에 기여하고, 정책의 일관성을 유지할 수 있습니다.

② 사업의 경제적인 평가: 배출권 가격은 사업의 운영 비용에 직접적인 영향을 미치므로, 기후환경평가 시 이를 고려하지 않고서는 사업의 실제 경제성을 정확하게 판단하기 어렵습니다. 배출권 구매 비용 또는 잉여 배출권 판매 수익 등은 사업의 재무 건전성에 중요한 변수가 될 수 있습니다.

③ 미래 지향적 사업 계획의 수립: 배출권거래제는 기업에게 온실가스 감축을 위한 기술 개발 및 투자 유인을 제공합니다. 기후환경평가 단계에서 배출권거래제를 고려하여 사업 계획을 수립하면, 장기적인 관점에서 지속 가능한 사업 운영을 위한 전략을 모색할 수 있습니다.

2) 배출권거래제 활용의 문제점

- 그럼에도 불구하고 기후환경평가에 배출권거래제를 활용하는 데에는 다음과 같은 어려움과 문제점이 존재합니다.

① 배출권 가격의 불확실성: 시장 상황, 정책 변화 등 다양한 요인에 따라 변동하는 배출권 가격을 정확하게 예측하기는 어렵습니다. 이는 기후환경평가 시 사업의 경제성을 분석하는 데 큰 불확실성을 초래합니다.

② 배출권 확보 및 활용 전략의 복잡성: 기업마다 다른 배출 특성 및 감축 전략에 따라 배출권 확보 및 활용 방안이 복잡하게 나타날 수 있습니다. 이러한 다양한 시나리오를 기후환경평가에 모두 반영하는 것은 현실적으로 어렵습니다.

③ 정보 접근성 및 분석 전문성 요구: 배출권 거래 관련 시장 정보 및 정책 변화에 대한 전문적인 지식과 분석 능력이 요구되지만, 모든 평가자가 이러한 역량을 갖추고 있다고 보장하기 어렵습니다.

④ 시장 불안정성에 따른 평가 왜곡 가능성: 단기적인 시장 불안정으로 인한 배출권 가격의 급변동이 기후환경평가 결과에 과도하게 영향을 미쳐 장기적인 사업의 지속가능성을 왜곡할 수 있습니다.

⑤ 다른 환경 영향과의 통합 평가의 어려움: 배출권거래제 중심의 평가가 다른 중요한 환경 영향(대기질, 수질, 생태계 등)에 대한 고려를 소홀히 할 수 있습니다.

3) 배출권거래제 활용 문제점의 해결방안

① 미래 배출권 가격의 불확실성 해소

- 가격 안정화 장치 도입: 배출권 가격의 급격한 변동성을 완화하기 위해 가격 상한 및 하한 설정, 시장 안정화 물량 운영 등의 메커니즘을 도입할 수 있습니다. 이를 통해 기업은 보다 예측 가능한 범위 내에서 온실가스 감축 계획을 수립하고 투자 결정을 내릴 수 있습니다.

- 장기적인 정책 시그널 강화: 정부는 명확하고 일관된 장기 온실가스 감축 목표와 배출권거래제 운영 방향을 제시하여 시장 참여자들의 불확실성을 줄여야 합니다.

- 탄소 가격 전망 모델 개발 및 공유: 신뢰도 높은 탄소 가격 전망 모델을 개발하고 이를 기업과 평가자에게 공유하여 미래 예측의 정확도를 높일 수 있습니다.

② 배출권 획득 및 활용 전략의 복잡성 완화:

- 정보 접근성 향상: 배출권 할당, 거래, 정산 등 제도 운영과 관련된 정보를 기업과 평가자가 쉽게 접근하고 이해할 수 있도록 플랫폼 구축 및 교육 프로그램 운영을 강화해야 합니다.

- 맞춤형 컨설팅 및 지원 제공: 중소기업 등 배출권거래제 참여 경험이 부족한 사업장을 대상으로 맞춤형 컨설팅 및 기술 지원을 제공하여 제도 이해도를 높이고 효과적인 대응 전략 수립을 지원합니다.

- 거래 시스템 간소화 및 효율화: 배출권 거래 과정을 간소화하고 거래 비용을 낮추어 시장 참여의 편의성을 높여야 합니다.

③ 정보 접근성 및 분석 역량 강화:

- 전문 인력 양성: 기후변화 및 배출권거래제 관련 전문 인력을 양성하고, 환경영향평가 전문가들의 관련 역량 강화를 위한 교육 프로그램을 확대해야 합니다.

- 데이터 플랫폼 구축 및 공개: 배출량 데이터, 배출권 거래 정보, 시장 분석 자료 등을 통합적으로 관리하고 공개하여 평가자들이 활용할 수 있도록 해야 합니다.

- 평가 방법론 및 가이드라인 개발: 배출권거래제를 기후환경평가에 효과적으로 반영할 수 있는 표준화된 평가 방법론 및 구체적인 가이드라인을 개발하여 제공해야 합니다.

④ 단기적인 시장 불안정성 완화:

- 시장 조성 기능 강화: 시장 참여자 다양화, 유동성 공급 등을 통해 배출권 시장의 안정성을 확보하기 위한 노력을 지속해야 합니다.

- 단계적인 제도 강화: 배출권 할당량 조정, 유상 할당 비중 확대 등 제도 강화 시 시장에 미치는 영향을 충분히 고려하여 점진적으로 추진해야 합니다.

⑤ 다른 환경 영향과의 통합 평가 체계 구축:

- 통합 환경 평가 지침 마련: 온실가스 감축 노력과 함께 대기질, 수질, 생태계 등 다른 환경 요소에 미치는 영향을 종합적으로 평가할 수 있는 통합 평가 지침을 마련해야 합니다.

- 다학제적 협력 강화: 환경, 경제, 사회 등 다양한 분야의 전문가들이 협력하여 기후변화 대응과 환경 보전을 통합적으로 고려하는 평가 체계를 구축해야 합니다.

기후변화 대응을 위한 핵심 정책 수단인 배출권거래제를 기후환경평가에 활용하는 것은 앞으로의 미래를 위해서는 반드시 필요할 것입니다. 이는 정책의 실효성을 높이고, 사업의 경제성을 정확하게 평가하며, 미래 지향적인 사업 계획 수립을 가능하게 합니다. 다만, 배출권 가격 예측의 불확실성, 전략의 복잡성, 정보 접근성의 어려움 등 다양한 문제점을 극복하기 위한 노력이 필요합니다. 특히, 기후변화로 인해 심화되는 환경 리스크는 단순한 환경 영향 평가의 범위를 넘어 자연재해, 생태계 파괴, 자원 고갈 등 광범위하고 심각한 문제들을 초래합니다.

환경영향평가사는 배출권거래제와 같은 정책 도구에 대한 전문적인 이해는 물론, 자연환경, 생활환경, 사회경제 환경 등 다양한 분야에 대한 종합적인 지식을 갖추고 있으므로, 이러한 복잡한 환경 리스크의 해결에 적임자입니다. 우리 환경영향평가사는 기후변화 대응 전략 수립, 환경 정책 제안, 지속가능한 발전 방안 모색 등 환경과 관련된 다양한 영역에서 그 역량을 발휘 할 수 있을 것입니다. 기후변화 대응에 있어서 환경영향평가사의 역량 강화와 적극적인 참여는 지속 가능한 미래를 위한 중요한 토대가 될 것입니다.